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進(jìn)入1990年代中期之后，有一種說法是中國的改革進(jìn)入深水區(qū)，或改革進(jìn)入攻堅(jiān)階段。也即改革進(jìn)入了一個更為困難的時(shí)期。困難在什么地方？涵義盡管多種，但基本的一點(diǎn)是，改革要觸動利益關(guān)系，而且在這種利益關(guān)系的調(diào)整中，有部分人要付出代價(jià)。
     問題是，要觸動什么利益關(guān)系？由誰來承擔(dān)代價(jià)？在已經(jīng)進(jìn)行的改革中，觸動利益關(guān)系的主要有兩種：一種可以稱之為削特權(quán)，另一種稱之為減福利。然而現(xiàn)實(shí)的情況是，在近十年改革的過程中，福利減得很快，而特權(quán)卻久削不動。目前在社會輿論中出現(xiàn)的對改革的分歧態(tài)度，與此有著直接的關(guān)系。
      在整個1980年代，除農(nóng)村改革之外，城市進(jìn)行的改革有相當(dāng)部分都是通過提價(jià)同時(shí)給予補(bǔ)貼、取消某些福利項(xiàng)目同時(shí)暗補(bǔ)改明補(bǔ)等形式進(jìn)行的。從主副食品供給制度的改革，到企業(yè)中大鍋飯的打破；從國家不再包攬城市就業(yè)到企業(yè)中福利性工資制度的破除等，都是這種改革方式的體現(xiàn)。當(dāng)時(shí)這些減福利式的改革，同時(shí)意味著城市居民獨(dú)享的某些特權(quán)的削減，因此，減福利與削特權(quán)在一定程度上是一致的，至少不那么矛盾。
       記得1980年代有學(xué)者曾提出一個很有影響的概念，叫作“改革的心理承受能力”，這說明以削減福利為主的改革是相當(dāng)艱難的。盡管改革比較艱難，社會心理上也不是完全沒有抵觸，但改革的推進(jìn)是相對順利的，沒有造成大的社會動蕩，甚至沒有爆發(fā)性的社會反彈。究其原因，大體不外如下幾點(diǎn)：第一，盡管人們對被削減的福利戀戀不舍，但社會中的大多數(shù)人對這種改革有相當(dāng)共識，即知道這樣的福利制度不但弊端叢生而且難以為繼，改變是遲早的事；第二，1980年代經(jīng)濟(jì)不但增速很快，而且其成果在很大程度上被大多數(shù)人所分享。這樣，一方面是物價(jià)幅度較大的上漲，另一方面是工資收入的大幅度提高，物價(jià)上漲的損失能夠被收入的提高所抵消；第三，市場化改革提供的新機(jī)會，形成了一種事實(shí)上的補(bǔ)償機(jī)制；第四，盡管有些福利的削減是否適當(dāng)還可以討論，但在當(dāng)時(shí)，削減福利大體是以一種相對公平的方式進(jìn)行。如糧食和副食品價(jià)格的改革，雖然在當(dāng)時(shí)引起了一定程度的通貨膨脹，但由于物價(jià)上漲所造成的負(fù)擔(dān)人人有份，因而人們并沒有很強(qiáng)的不平感；第五，當(dāng)時(shí)中國社會貧富差距還不很明顯，不同家庭和人群對于物價(jià)上漲感受的壓力是差不多的。            　　
      就改革的共識和動力而言，除了上述因素之外，還有一個因素也是非常重要的，這就是來自不同層級政府的動力。如同世界上絕大多數(shù)改革一樣，中國改革的一個直接動力也是來自“危機(jī)逼迫”，其中最重要的就是財(cái)政危機(jī)或財(cái)政壓力，具體表現(xiàn)為甩財(cái)政包袱。上述以削減福利為內(nèi)容的改革之所以能迅速推動，就是與政府甩財(cái)政包袱的動力相暗合。分析一下可以發(fā)現(xiàn)，在當(dāng)時(shí)由于開始實(shí)行財(cái)政分灶吃飯，無論是中央政府還是地方政府，在這個問題上的利益和動力是一致的，并不存在中央政府強(qiáng)力推行而地方政府暗中抵制的現(xiàn)象。            　　
      之所以將甩財(cái)政包袱這個因素單獨(dú)提出來進(jìn)行討論，是因?yàn)檫@個因素的作用不僅非常獨(dú)特，而且其演變的邏輯對后來改革進(jìn)程有極大影響。從理論上說，由于市場因素的擴(kuò)展，行政權(quán)力作用的范圍和力度應(yīng)該是縮小的。但事實(shí)上并不一定如此。因?yàn)樵诟母锴�，雖然在理論上行政權(quán)力支配一切，但那時(shí)各種資源的變動性較小，權(quán)力實(shí)際行使的機(jī)會是有限的。而在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期，由于資源變動性大大加大，行政權(quán)力有了更多的行使機(jī)會和空間。行政化推動的改革過程，更是為行政權(quán)力的行使提供了廣闊舞臺。在這種背景下，政府的作用，特別是政府的取向，就成為至關(guān)重要的因素。在1990年代中后期，政府的取向開始從單純的甩財(cái)政包袱，演變?yōu)樵谒Π�袱的同時(shí)開始聚斂財(cái)富。近些年來的一些問題，如政府財(cái)政收入增長過快，在國有資產(chǎn)不斷流失的同時(shí)國有資產(chǎn)規(guī)模急劇擴(kuò)張，公共事業(yè)方面特別是社會保障方面財(cái)政支出增長緩慢等，都與這個因素有直接關(guān)系。
     政府本身的這種變化，尤其是再加上政府利益部門化以及強(qiáng)勢利益群體聯(lián)盟這兩個因素，使得實(shí)際的改革進(jìn)程發(fā)生了明顯的變化，變化最主要的表現(xiàn)就是一開始就提到的福利減得很快，而特權(quán)卻久削不動。
      我們可以做一個對比。
      國企改革是最艱難的改革之一。而1990年代中后期進(jìn)行的以減員增效和國企改制為內(nèi)容的改革，無疑是涉及利益關(guān)系最深刻同時(shí)也是最激進(jìn)的一次改革。在一些地方，減員增效演變?yōu)椤霸胰�鐵”（鐵工資、鐵飯碗、鐵交椅）。國企改制、“優(yōu)化組合”、下崗分流、買斷工齡等，更是使幾千萬人失去工作。然而這樣一種力度的改革，在短短幾年時(shí)間里，大體都得以實(shí)施。即使在2004年引發(fā)了對于國企改革的激烈爭論，在2005年又由國企改革和醫(yī)療改革的爭論演變?yōu)楦鼮閺V泛的對改革的反思，但在許多地方，國企改制仍然顯得迫不及待。國務(wù)院發(fā)展研究中心的一份研究報(bào)告表明，改制的動議者主要是政府部門、企業(yè)的母公司以及企業(yè)的經(jīng)營者。這說明國企改制的動力之所在。            　　
      與此形成鮮明對照的則是公車改革。一個經(jīng)常被援引的數(shù)字是，全國公車消費(fèi)每年高達(dá)3000億元人民幣，不僅遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過軍費(fèi)開支，更比教育經(jīng)費(fèi)和醫(yī)療經(jīng)費(fèi)加起來還多。公車的弊端，無論是從所涉及的資源數(shù)量，還是不合理性，甚至都不亞于國企。但問題是，一輛小小公車，到今天為止已經(jīng)改了整整12年。不同的方案，不斷的試點(diǎn)，結(jié)果公車不是改得越來越少，而是改得越來越多（采購量每年以20%遞增），以致公車改革開始成為一場鬧劇，最后結(jié)果可能成為公務(wù)員變相加工資的狀況。在某些試點(diǎn)地方，處長車補(bǔ)達(dá)到農(nóng)村教師工資的6倍。
      類似的現(xiàn)象在改革中相當(dāng)普遍。比如涉及大多數(shù)人的教育、醫(yī)療等領(lǐng)域的去福利化進(jìn)展神速，而涉及少數(shù)人的壟斷領(lǐng)域的特權(quán)久削不去。如果我們可以按體制內(nèi)和體制外、官員和民眾、國有和民營進(jìn)行分類的話，可以說，凡是觸動體制內(nèi)、官員、國有的涉及利益關(guān)系調(diào)整的改革，要么是難以進(jìn)行，要么是走樣變形。最近的種種跡象表明，公用服務(wù)業(yè)的價(jià)格改革將會啟動，這又是一項(xiàng)涉及眾多人福利的改革，但愿這次不會走樣變形。