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廣東省高級人民法院發(fā)布2021年度行政訴訟白皮書，并發(fā)布十大典型案例。各級法院聚焦疫情防控、食品藥品監(jiān)管、征收補償、履行法定職責(zé)等四類重點案件加強司法審查，支持和推動行政機關(guān)依法、誠信、合理行政，審結(jié)一審行政案件2.4萬余件，占全國的1/12。2021年，各級行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴8545次，同比增長46.6%，“告官能見官”已成常態(tài)，行政機關(guān)敗訴3938件，“民告官”不僅能“告得上”還能“告得贏”。
其中“羅某等十人訴珠海市自然資源局建設(shè)工程規(guī)劃許可案”被列入十大典型案例。羅某等業(yè)主籌備加裝電梯事宜未獲2樓兩戶同意，但珠海市自然資源局以需要全體業(yè)主100%同意為由，拒絕審批加裝電梯方案。羅某等十人不服，訴至法院。一審、二審法院均判決珠海市自然資源局應(yīng)就羅某等十人關(guān)于增設(shè)電梯工程規(guī)劃許可的申請履行法定職責(zé)。
【案例要旨】
規(guī)范性文件涉及加裝電梯行政許可時，應(yīng)當(dāng)遵循上位法關(guān)于業(yè)主共同行使權(quán)利實行票決制的規(guī)則，不得隨意增設(shè)業(yè)主的法外義務(wù)。即便原告未明確訴請附帶審查規(guī)范性文件，但只要其訴請內(nèi)容包含該意思表示或者不進(jìn)行附帶審查將導(dǎo)致明顯不合理的結(jié)果時，人民法院亦應(yīng)主動審查。
【案情及裁判】
原告：羅某等十人
被告：珠海市自然資源局
羅某等十人系珠海市某小區(qū)一期6棟一單元業(yè)主。自2018年6月，該單元業(yè)主開始籌備加裝電梯事宜，除201房、202房業(yè)主外，其余業(yè)主均同意增設(shè)電梯。2018年10月，珠海市自然資源局經(jīng)初審后公示了加裝電梯項目設(shè)計方案。2019年7月2日，珠海市自然資源局收到羅某等十人提交的關(guān)于加裝電梯方案及申請，并承諾于同月16日前辦結(jié)。同月10日，珠海市自然資源局作出《珠海市某小區(qū)一期6棟加裝電梯方案的審核意見》（以下簡稱《審核意見》）告知羅某等十人：該加裝電梯方案尚未與對增設(shè)電梯事項持有異議的業(yè)主達(dá)成諒解，根據(jù)《珠海市既有住宅增設(shè)電梯指導(dǎo)意見》第八條、第十一條規(guī)定，請補充與不同意增設(shè)電梯的業(yè)主達(dá)成補償協(xié)議等材料，并妥善處理相關(guān)異議。羅某等十人收到《審核意見》后，就補償?shù)氖乱朔e極與兩戶反對業(yè)主協(xié)商，在遭拒絕后提交補充材料，再次申請審批。但珠海市自然資源局以需要全體業(yè)主100%同意為由，拒絕審批加裝電梯方案。羅某等十人不服，訴至法院。
另查明，自2016年10月22日起施行的《珠海經(jīng)濟特區(qū)城鄉(xiāng)規(guī)劃條例實施辦法》第四十六條第一款規(guī)定：“既有住宅建筑需要使用共有部分增設(shè)電梯的，應(yīng)當(dāng)滿足城市規(guī)劃、建筑設(shè)計、結(jié)構(gòu)安全和消防安全等規(guī)范，并征得本建筑單元內(nèi)全體業(yè)主的同意后報規(guī)劃部門審批。”珠海市人民政府2018年5月制定的《珠海市既有住宅增設(shè)電梯指導(dǎo)意見》第十五條規(guī)定：“公示無異議或者已妥善處理異議后，申請人應(yīng)當(dāng)向城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門申領(lǐng)增設(shè)電梯的建設(shè)工程規(guī)劃許可證。申請人申領(lǐng)增設(shè)電梯建設(shè)工程規(guī)劃許可證的，應(yīng)當(dāng)符合下列條件：（一）申請人與在增設(shè)方案公示期內(nèi)提出異議的相關(guān)業(yè)主已達(dá)成一致意見的證明材料……”
珠海市中級人民法院一審認(rèn)為，被訴《審核意見》實質(zhì)上是要求羅某等十人提供全體業(yè)主同意加裝電梯材料，亦即變相“架空”《中華人民共和國物權(quán)法》第七十六條“雙過三分之二”的規(guī)定。據(jù)此，判決：珠海市自然資源局于30日內(nèi)就羅某等十人關(guān)于增設(shè)電梯工程規(guī)劃許可的申請履行法定職責(zé)。珠海市自然資源局不服，提出上訴。
廣東省高級人民法院二審認(rèn)為，既有住宅加裝電梯工程，屬于對建筑物局部改建，并非新建工程。并且，增設(shè)電梯所使用的土地，屬于本樓棟業(yè)主共有的建筑所占用的土地，不是低層業(yè)主獨有的。因此，舊樓增設(shè)電梯作為改建附屬設(shè)施事項，表決程序亦只需三分之二以上業(yè)主同意，少數(shù)業(yè)主不具有否決權(quán)。涉案加裝電梯項目申請規(guī)劃許可過程中，羅某等十人亦竭力配合規(guī)劃部門的建議及異議業(yè)主的意見，制訂有效的方案，已盡到必要且充分的注意義務(wù)。但珠海市自然資源局作出的《審核意見》實際是要求提供全體業(yè)主同意的材料，違反《中華人民共和國物權(quán)法》第七十六條“雙過三分之二”的規(guī)定。該意見還要求許可申請人需與異議業(yè)主就加裝電梯方案達(dá)成諒解，過于嚴(yán)苛。此外，珠海市自然資源局兩次作出加裝電梯項目設(shè)計方案的批前公示，均明確了現(xiàn)場公示方法、公示期間和有效意見反饋方式，但201房和202房業(yè)主未按公示所要求的“有效反饋意見方式”或時限提出異議，屬于無效異議。據(jù)此，判決：駁回上訴，維持原判。
【法官點評】
本案判決生效后，珠海市自然資源局主動履行了判決確定的義務(wù)，珠海市人民政府亦將《珠海經(jīng)濟特區(qū)城鄉(xiāng)規(guī)劃條例實施辦法》與上位法相悖的加裝電梯條款予以刪除，并于2021年3月3日發(fā)布了新《珠海市既有住宅增設(shè)電梯指導(dǎo)意見》。本案判決通過間接審查行政機關(guān)作出加裝電梯審核行為所依據(jù)的規(guī)范性文件，推動個案爭議實質(zhì)化解，切實保護(hù)行政相對人合法權(quán)益，助推市域社會治理現(xiàn)代化。